燃?xì)庥脩糇越ü艿?，是“減負(fù)”還是違法？
發(fā)布時(shí)間：2020-09-04 08:36
作者：宮羽 天然氣與法律
今年4月初以來，河南某地級(jí)市工業(yè)用戶A公司私建燃?xì)夤艿缹?dǎo)致與擁有該區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)的城燃企業(yè)B公司發(fā)生糾紛一事，受到了業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注討論以及多家媒體的報(bào)道。從此前的報(bào)道看，這似乎是一場(chǎng)為了各方利益而引起的輿論戰(zhàn)、口水仗，但細(xì)細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，這個(gè)案例可以作為包含了多個(gè)燃?xì)庑袠I(yè)熱點(diǎn)法律問題的典型案例，值得從法律視角理性分析。筆者根據(jù)目前網(wǎng)上公開的資料，以A、B公司的案例展開，對(duì)在城燃企業(yè)特許經(jīng)營范圍內(nèi)，用戶是否有權(quán)自建燃?xì)夤艿赖膯栴}進(jìn)行探討。特許經(jīng)營與企業(yè)減負(fù)之間的博弈2002年10月，B公司的母公司C公司與J市人民政府簽訂《項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議》，約定由C公司與D公司合資設(shè)立項(xiàng)目公司B公司，B公司享有J市的獨(dú)家投資、建設(shè)、經(jīng)營與管理燃?xì)夤艿赖奶卦S經(jīng)營權(quán)，期限為30年。隨后B公司在J市注冊(cè)成立，2002年12月，J市人民政府發(fā)布《關(guān)于B公司取得J市特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)通知書》，確認(rèn)B公司取得特許經(jīng)營權(quán)。A公司是一家大型的化工企業(yè)，是一家用氣量極大的工業(yè)用戶。B公司與A公司簽訂了《工業(yè)用氣合同》，約定B公司以管道方式向A公司供氣。2020年2月，雙方簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，約定B公司為A公司天然氣供應(yīng)采用代輸模式。據(jù)悉，B公司的高壓燃?xì)夤艿罎M足為A公司代輸?shù)哪芰Α?/section>2020年4月初，A公司在其廠區(qū)以外開始鋪設(shè)燃?xì)夤艿?，B公司發(fā)現(xiàn)后向J市城管局、信訪局、省安委會(huì)等各部門報(bào)告情況，相關(guān)部門認(rèn)為A公司屬于未批先建、違法施工，存在安全隱患，應(yīng)當(dāng)立即停工。4月中旬，A公司以降低用氣成本向J市城管局請(qǐng)示要求自行建設(shè)天然氣管道，其主要理由是認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)是壟斷、用戶自建管道可以降低成本，并且B公司并非簽約主體不具備特許經(jīng)營權(quán)等，但J市城管局未發(fā)同意函。此后從4月中旬至今，在未取得批復(fù)、未申請(qǐng)合法手續(xù)的情況下，A公司仍持續(xù)施工并已聯(lián)通管道。從各方媒體的報(bào)道可以看出A、B公司之間存在的矛盾實(shí)質(zhì)上其實(shí)是折射出了業(yè)內(nèi)近年來存在的一些熱點(diǎn)問題，比如投資股東和項(xiàng)目公司之間誰才是特許經(jīng)營權(quán)主體、特許經(jīng)營權(quán)是不是壟斷等等。在如今國家力推“企業(yè)減負(fù)”和“供給側(cè)改革”政策的大環(huán)境下，各市場(chǎng)主體和政府主管部門確實(shí)應(yīng)當(dāng)各盡所能實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)，但在改革浪潮中更值得我們警醒的是法律紅線觸碰不得，更不能以降低成本作為企業(yè)自身違法違規(guī)的“免罪金牌”，這也并非是國家改革政策的初衷。而在上述矛盾事件當(dāng)中，A公司的做法和主張顯然是值得商榷的。 依法取得的特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)受法律保護(hù)僅有的兩部規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)的部門規(guī)章《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》分別生效于2004年和2015年，原建設(shè)部發(fā)布《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本（GF-2004-2502）》也是在2004年。因此在行業(yè)實(shí)踐中，2004年之前授予特許經(jīng)營權(quán)的形式也是五花八門，比如簽訂招商引資協(xié)議、發(fā)特許經(jīng)營權(quán)通知書、簽訂項(xiàng)目投資協(xié)議等等。在當(dāng)時(shí)法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，只要是表達(dá)了政府部門授予特許經(jīng)營權(quán)的意思表示，并且體現(xiàn)了特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是有效的特許經(jīng)營權(quán)的授予，這也是政府部門行政行為公信力的體現(xiàn)。即使在2004年之后，判斷項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議、招商引資協(xié)議等是否屬于特許經(jīng)營協(xié)議，也不僅僅以名稱判斷，而是要看協(xié)議是否具有特許經(jīng)營協(xié)議的核心條款，如定義、特許經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍、特許經(jīng)營區(qū)域范圍和期限、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格條款等。就本案例而言，C公司與J市人民政府的《項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議》簽訂于2002年，B公司取得特許經(jīng)營授權(quán)通知書也是在2002年，因此，實(shí)際上B公司在2002年取得特許經(jīng)營協(xié)議的形式、內(nèi)容并不受2004年和2015年兩部辦法的約束。即使以2004年之后的判斷標(biāo)準(zhǔn)來看當(dāng)時(shí)簽訂的《項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議》、特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)通知書，也可以看出該協(xié)議具備了特許經(jīng)營協(xié)議的核心條款，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為特許經(jīng)營協(xié)議。根據(jù)C公司與J市人民政府的《項(xiàng)目開發(fā)協(xié)議》，雙方約定成立項(xiàng)目公司B公司（當(dāng)時(shí)協(xié)議中提及的公司名稱為B公司曾用名，但是不影響公司實(shí)體），授予B公司具體實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)。在B公司成立之后，J市人民政府出具了特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)書，在授權(quán)書中也再次確認(rèn)了B公司特許經(jīng)營權(quán)期限為30年，范圍為J市（包含所轄縣、市、區(qū)）的燃?xì)忭?xiàng)目獨(dú)家開發(fā)經(jīng)營權(quán)，并全權(quán)負(fù)責(zé)J市天然氣支管線、門站及各縣市區(qū)城市管網(wǎng)的投資、建設(shè)、經(jīng)營管理。其后，C公司與J市人民政府還簽訂過《補(bǔ)充協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議，J市人民政府有義務(wù)維護(hù)B公司特許經(jīng)營權(quán)的完整性，為B公司提供的特許經(jīng)營提供必須的政策支持和扶持。從歷史角度看，B公司獲得特許經(jīng)營權(quán)的形式已經(jīng)屬于特許經(jīng)營權(quán)授予比較完善的方式。首先，特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體為J市人民政府，該授權(quán)主體的層級(jí)和2004年及2015年生效的兩部部門規(guī)章規(guī)定相一致，對(duì)于J市范圍內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)屬于有權(quán)授權(quán)。其次，從特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容來看，“J市天然氣支管線、門站及各縣市區(qū)城市管網(wǎng)的投資、建設(shè)、經(jīng)營管理”屬于常見的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)內(nèi)容，當(dāng)時(shí)的政府部門并未擴(kuò)大特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。其三，從授權(quán)形式來看，C公司與J市人民政府的協(xié)議中明確約定成立B公司具體實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務(wù)、范圍、期限等均約定明確，B公司也取得了J市人民政府關(guān)于特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)書，在取得授權(quán)書時(shí)B公司正式獲得了特許經(jīng)營權(quán)，從當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)來看，并不需要另行簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；此外，成立項(xiàng)目公司具體實(shí)施特許經(jīng)營權(quán)的方式也符合國內(nèi)外在項(xiàng)目投資方面的實(shí)施慣例，2015年生效的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中亦對(duì)成立項(xiàng)目公司實(shí)施特許經(jīng)營作出了規(guī)定。因此，無論從授權(quán)主體的意思表示、特許經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)形式等，還是從行業(yè)慣例來說，B公司的特許經(jīng)營權(quán)具有合法性和合理性；從實(shí)際履行看，B公司在取得特許經(jīng)營權(quán)后實(shí)際進(jìn)行了投資、建設(shè)、經(jīng)營，承擔(dān)了普遍供氣義務(wù)，B公司的特許經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營雖具有自然壟斷的特點(diǎn)，但并不被《反壟斷法》所禁止現(xiàn)在業(yè)內(nèi)有聲音認(rèn)為特許經(jīng)營制度阻礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)取消，筆者認(rèn)為有失偏頗。誠然，在推進(jìn)油氣改革的當(dāng)下，特許經(jīng)營制度的實(shí)施遇到了一定的新問題，但是實(shí)施出現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)是改善其實(shí)施的方式，而不是簡(jiǎn)單粗暴的取消特許經(jīng)營權(quán)，甚至放縱第三方侵犯特許經(jīng)營權(quán)。即使在目前的改革趨勢(shì)下，2020年5月份中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》也依然肯定了特許經(jīng)營制度。從行業(yè)實(shí)際情況上看，城鎮(zhèn)管道燃?xì)夤?yīng)是通過燃?xì)夤芫W(wǎng)而實(shí)現(xiàn)，為了發(fā)揮管網(wǎng)設(shè)施的規(guī)劃化效應(yīng)，降低重復(fù)投資，管網(wǎng)設(shè)施投資建設(shè)是根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)的，因此其本身即具有較強(qiáng)的自然壟斷屬性。也正是由于管網(wǎng)設(shè)施的這種特性，我國在城鎮(zhèn)燃?xì)馐袌?chǎng)化改革歷程中才引入并實(shí)施了特許經(jīng)營制度。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，可以看出《反壟斷法》并不禁止燃?xì)馄髽I(yè)的壟斷地位，其立法目的是反對(duì)燃?xì)馄髽I(yè)濫用壟斷地位而具體實(shí)施的違法行為，B公司取得的特許經(jīng)營權(quán)是政府依法授予的帶有自然壟斷屬性的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可和保護(hù)，只有在B公司濫用該權(quán)利并具體實(shí)施了某些壟斷行為（比如不合理高價(jià)售氣、強(qiáng)制搭售等）時(shí)，才會(huì)違反《反壟斷法》的規(guī)定。A公司自建燃?xì)夤艿狼址噶薆公司的特許經(jīng)營權(quán)特許經(jīng)營協(xié)議雖然是由政府和企業(yè)雙方共同達(dá)成合意后簽訂，但同時(shí)又屬于政府授予特許經(jīng)營權(quán)的行政行為，并通過該行政行為體現(xiàn)出燃?xì)馄髽I(yè)享有的特許經(jīng)營權(quán)背后所代表的公權(quán)力意志，因此它既有通過協(xié)議約束政府和企業(yè)雙方的對(duì)內(nèi)相對(duì)性效力，又具備通過行政權(quán)力約束其他任意一方的對(duì)外絕對(duì)性效力。因此，對(duì)內(nèi)，政府有義務(wù)維護(hù)特許經(jīng)營權(quán)的完整性；對(duì)外，第三方不得侵犯特許經(jīng)營企業(yè)的管道燃?xì)饨ㄔO(shè)權(quán)、運(yùn)營權(quán)等特許經(jīng)營范圍內(nèi)的權(quán)利。此外，特許經(jīng)營權(quán)雖然是根據(jù)政府授予取得，但是從特許經(jīng)營權(quán)本質(zhì)來說，特許經(jīng)營權(quán)首先是一種具有民事財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的權(quán)益，燃?xì)馄髽I(yè)根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)可獲取經(jīng)濟(jì)利益，具有財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的特點(diǎn)。我國現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》采用概括式的立法方式，對(duì)于侵權(quán)的對(duì)象統(tǒng)稱為民事權(quán)益。因此，因第三方侵犯燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的糾紛，在我國應(yīng)當(dāng)屬于侵權(quán)責(zé)任法所調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)規(guī)定，侵害民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。本案例中，B公司具有特許經(jīng)營權(quán)，J市人民政府發(fā)布的特許經(jīng)營授權(quán)書中明確，B公司擁有燃?xì)忭?xiàng)目獨(dú)家開發(fā)經(jīng)營權(quán)，全權(quán)負(fù)責(zé)J市地區(qū)天然氣支管線、門站及各縣市區(qū)城市管網(wǎng)的投資、建設(shè)。因此，A公司的鋪設(shè)管道的行為直接侵犯了B公司的特許經(jīng)營權(quán)中的獨(dú)家建設(shè)權(quán)，主觀上A公司有侵權(quán)的故意，客觀上造成B公司的損失，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從此前報(bào)道看，A公司認(rèn)為B公司供氣能力無法滿足其需求，但是B公司出具的證據(jù)看其已經(jīng)建設(shè)了滿足A公司需求的管道。退一萬步說，A公司作為用戶，如果認(rèn)為B公司的供氣能力無法滿足其需求，應(yīng)當(dāng)與B公司溝通由B公司增加供氣能力建設(shè)相應(yīng)管道，而不是通過侵權(quán)的形式違法自建。A公司自建燃?xì)夤艿缹儆谶`規(guī)建設(shè)，存在重大安全隱患根據(jù)《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)、選址應(yīng)當(dāng)符合燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃，不符合規(guī)劃不得建設(shè)燃?xì)庠O(shè)施。根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)取得施工許可證后方可開工。參考《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》要求，管道工程施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得市政公用工程總承包資質(zhì)。本案中，A公司未取得燃?xì)獍l(fā)展規(guī)劃，未取得燃?xì)夤艿朗┕べY質(zhì)，也未取得施工許可證，即自行開工建設(shè)燃?xì)夤艿?，一方面屬于違法違規(guī)行為，另一方面燃?xì)夤艿缹儆趬毫艿溃橘|(zhì)為易燃易爆氣體，A公司的違法施工行為，存在重大的安全隱患。這不但不尊重法律法規(guī)，也不尊重廣大人民群眾的安全問題，將為J市地區(qū)的社會(huì)公共安全埋下不知何時(shí)響起的炸彈。針對(duì)A公司的情況，相關(guān)政府主管部門完全可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)A公司進(jìn)行行政處罰。從過往案例中可以看出，如果政府部門沒有采取有效措施或者監(jiān)管不到位，發(fā)生事故后政府部門相關(guān)責(zé)任人均有可能被追責(zé)。如在吉林松原“7·4”城市燃?xì)夤艿佬孤┍ㄊ鹿手校m然是第三方施工導(dǎo)致了埋設(shè)的燃?xì)夤艿镭炌ㄐ糟@漏，造成燃?xì)獗?，但是松原市人民政府、住建局、公用事業(yè)局、質(zhì)監(jiān)局、項(xiàng)目管理辦、燃?xì)夤芾碇行牡?個(gè)部門19位責(zé)任人，因未履行監(jiān)管責(zé)任、對(duì)建設(shè)項(xiàng)目疏于管理，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中嚴(yán)重違法違規(guī)問題失察、安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)、未依法履行燃?xì)獗Ｗo(hù)職責(zé)、應(yīng)急管理工作缺失等原因，受到了記過、降低崗位、撤職等不同程度處分。應(yīng)當(dāng)在合法合規(guī)的前提下解決矛盾A、B公司的糾紛引起多方關(guān)注，正是因?yàn)樗麄兊募m紛具有普遍性。此類糾紛的解決，可能對(duì)于其他地區(qū)的糾紛具有一定的參考價(jià)值。筆者以為，行業(yè)的發(fā)展必然伴隨著糾紛，糾紛的解決從來不只是一方的無限妥協(xié)，而是需要多方的共同努力，對(duì)違法行為的妥協(xié)，本身就是對(duì)規(guī)則的藐視和法律的不尊重。盡管A公司希望降低成本的初衷無可厚非，但其實(shí)現(xiàn)該目的的方式實(shí)不可取，既侵犯了B公司的合法權(quán)益，又擅自違規(guī)建設(shè)破壞了燃?xì)馐袌?chǎng)管理秩序，最終帶來的安全隱患卻還要由廣大人民群眾承受。在這多重弊端之下，“減負(fù)”實(shí)不能作為用戶可以隨意自建管道的“法外特例”，而應(yīng)當(dāng)通過更加合法合規(guī)以及合理的方式解決該問題。1. 用戶不應(yīng)違法鋪設(shè)燃?xì)夤艿?/strong>無論從法律法規(guī)規(guī)定，還是從安全性考慮，用戶均不能在燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營范圍內(nèi)鋪設(shè)燃?xì)夤艿?。雖然在燃?xì)馄髽I(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈、收益不斷壓縮的現(xiàn)狀下，大工業(yè)用戶確實(shí)屬于燃?xì)馄髽I(yè)的“甲方”，在燃?xì)庑袠I(yè)的生態(tài)鏈中，具有談判的優(yōu)勢(shì)地位，但這不應(yīng)當(dāng)作為自身可以違法違規(guī)，放任安全隱患的理由。2. 相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)積極依法行政地方人民政府依法行政對(duì)于解決糾紛起到關(guān)鍵性作用。當(dāng)擁有特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)的合法權(quán)益遭遇侵害時(shí)，地方政府主管機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)放任糾紛。不論是根據(jù)特許經(jīng)營制度相關(guān)法規(guī)規(guī)章規(guī)定，還是根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議約定，地方政府主管機(jī)關(guān)均有義務(wù)對(duì)于合法權(quán)利受到侵害的特許經(jīng)營權(quán)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)。建議地方政府主管機(jī)關(guān)與特許經(jīng)營企業(yè)建立有效對(duì)話機(jī)制，確定專門的聯(lián)系人，對(duì)于企業(yè)合法合理的訴求，及時(shí)反饋并依法保護(hù)其合法權(quán)益。此外，案例中A公司未批先建、未取得燃?xì)夤艿朗┕ぴS可證等行為，存在安全隱患，當(dāng)?shù)刈〗ň帧⒊枪芫帧⑹袌?chǎng)監(jiān)督局等各主管部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)待違法行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決制止，避免發(fā)生安全事故。3. 燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)當(dāng)保持與用戶的溝通雖然案例中B公司擁有燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，履行了供氣義務(wù)，但是也需要意識(shí)到目前燃?xì)馄髽I(yè)面臨的不僅僅是同行企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，還同時(shí)面臨點(diǎn)供、直供帶來的困境。因此建議燃?xì)馄髽I(yè)建立有效的溝通機(jī)制與處理機(jī)制，在用戶侵權(quán)時(shí)，理性的與用戶溝通，了解客戶動(dòng)態(tài)，以調(diào)解的方式解決糾紛，以期繼續(xù)合作。當(dāng)然，如果溝通無果，燃?xì)馄髽I(yè)也不可一直妥協(xié)，應(yīng)當(dāng)敢于拿起法律武器來維權(quán)，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益。
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