管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營中期評估：評什么？
發(fā)布時(shí)間：2021-04-26 16:56
作者：楊鋮 博燃網(wǎng)微信公眾號(hào)
特許經(jīng)營中期評估對市政公用事業(yè)企業(yè)而言并不陌生。早在2004年，建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第 126 號(hào)）第二十一條就提出了“中期評估”的要求。隨后又發(fā)布了《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》，明確特許經(jīng)營權(quán)授予方有權(quán)監(jiān)督燃?xì)馄髽I(yè)實(shí)施特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容，并可聘請中介機(jī)構(gòu)對燃?xì)馄髽I(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況進(jìn)行評估，根據(jù)評估結(jié)果提出建議。翌年，建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（建城〔2005〕154號(hào)）重申強(qiáng)調(diào)落實(shí)前述建設(shè)部令中關(guān)于“特許經(jīng)營項(xiàng)目中期評估”的規(guī)定。2015年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等六部委令第25號(hào)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，要求在特許經(jīng)營協(xié)議中必須包含“監(jiān)測評估”等內(nèi)容。這也是對原建設(shè)部有關(guān)“中期評估”要求的延續(xù)。管道燃?xì)馄髽I(yè)是重要的市政公用事業(yè)企業(yè)，中期評估也猶如“達(dá)摩克利斯之劍”懸掛在他們的頭上。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國已簽約的城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目超過3600個(gè)（項(xiàng)）（參見：呂淼《國家管網(wǎng)公司成立對城市燃?xì)庑袠I(yè)的影響及政策建議》），但是開展了特許經(jīng)營協(xié)議中期評估的，卻屈指可數(shù)——實(shí)際上在整個(gè)公用事業(yè)領(lǐng)域，特許經(jīng)營中期評估都不多見。那么，管道燃?xì)庵衅谠u估應(yīng)該評什么？現(xiàn)行法律和行政法規(guī)，對此并沒有細(xì)致具體的規(guī)定。而依據(jù)2005年建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》提出的“對評估中發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量問題，要提出整改意見并監(jiān)督企業(yè)限期整改。評估的結(jié)果應(yīng)與費(fèi)用支付和價(jià)格調(diào)整掛鉤。”，管道燃?xì)庵衅谠u估作用只是“加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查”， 發(fā)現(xiàn)問題限期整改，并將“評估結(jié)果與費(fèi)用支付和價(jià)格調(diào)整掛鉤”。江蘇省在公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估方面走在前列。2007年江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳率先出臺(tái)了《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》（蘇建城〔2007〕325號(hào)），首次明確了中期評估工作的具體原則、內(nèi)容和方法，初步建立了特許經(jīng)營中期評估的工作體系。江蘇版評估制度第五條細(xì)致規(guī)定了評估的內(nèi)容：（一）市政公用設(shè)施的建設(shè)與改造是否依據(jù)規(guī)定的基本建設(shè)程序和規(guī)劃要求執(zhí)行；（二）行業(yè)發(fā)展和投資是否滿足城市功能的需求；（三）提供的產(chǎn)品和服務(wù)是否滿足各類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求；（四）行業(yè)服務(wù)質(zhì)量和用戶投訴處理情況；（五）應(yīng)急預(yù)案的制定、執(zhí)行情況；（六）成本、價(jià)格的控制和執(zhí)行情況；（七）行業(yè)規(guī)劃和年度計(jì)劃的制定、執(zhí)行情況；（八）重要設(shè)備、設(shè)施的完好情況；（十）社會(huì)公益性義務(wù)的執(zhí)行情況；（十一）特許經(jīng)營授權(quán)人認(rèn)為需要評估的其他事項(xiàng)。對中期評估過程中發(fā)現(xiàn)屬企業(yè)經(jīng)營過程中的問題，江蘇版評估制度第八條規(guī)定，市政公用事業(yè)主管部門應(yīng)責(zé)令特許經(jīng)營企業(yè)逐一予以整改。2009年6月，江蘇省淮安市市政公用管理局委托第三方中介機(jī)構(gòu)，就淮安市城市供水和管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行了全方位的評估和考察。目前，已有南京、淮安、揚(yáng)中、宿遷、連云港、鹽城等地行業(yè)主管部門，先后委托第三方對當(dāng)?shù)毓┧?、污水、燃?xì)馓卦S經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施中期評估，并把中期評估結(jié)果運(yùn)用在特許經(jīng)營體系完善中，強(qiáng)化對市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管。另一個(gè)對特許經(jīng)營中期評估特別重視的省份是湖南省。在2019年11-12月征求意見的《湖南省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營中期評估報(bào)告編制大綱（征求意見稿）》中，附了詳細(xì)的《湖南省管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)中期評估情況評價(jià)表》，表中設(shè)有“一票否決項(xiàng)”和“常規(guī)項(xiàng)”兩類考核項(xiàng)目。其中，“一票否決項(xiàng)”項(xiàng)目如下（注：中期評估嚴(yán)格實(shí)行“一票否決制度”，有下列情形之一的被評估企業(yè)中期評估按等級(jí)C判定）：1.擅自轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓，出租或者質(zhì)押特許經(jīng)營權(quán)的2.不履行普遍服務(wù)義務(wù)或者不履行設(shè)備設(shè)施保養(yǎng)維護(hù)、建設(shè)、更新改造義務(wù)，危及公眾利益、公共安全的3.所提供的市政公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)達(dá)不到國家規(guī)定或者特許經(jīng)營協(xié)議約定的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響公眾利益的4.造成重大安全責(zé)任事故，或者存在重大安全隱患、危及公共安全的5.因經(jīng)營管理不善、財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重惡化，危及公眾利益的7.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者特許經(jīng)營協(xié)議約定應(yīng)予收回特許經(jīng)營權(quán)的常規(guī)項(xiàng)有“企業(yè)財(cái)務(wù)分析、企業(yè)經(jīng)營管理、投資建設(shè)發(fā)展、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收和建設(shè)管理體系、產(chǎn)品質(zhì)量和氣源保障、服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)運(yùn)行管理、安全管理和應(yīng)急機(jī)制”共計(jì)8個(gè)考核項(xiàng)目，下有一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)、評分標(biāo)準(zhǔn)、分值，總分最高105分（含加分項(xiàng)）。湖南省《大綱》提出，特許經(jīng)營企業(yè)評估分為四個(gè)等級(jí)，其中得分60分以下為C。評估等級(jí)為C時(shí)建議收回該企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，由政府實(shí)施臨時(shí)接管。湖南省《大綱》提出，在特許經(jīng)營協(xié)議評估結(jié)論中，要結(jié)合評估情況提出修改意見（如完善保險(xiǎn)、臨時(shí)接管、資產(chǎn)移交、中期評估條款等），并針對政府有關(guān)管理部門在監(jiān)管過程中的管理方式、措施進(jìn)行總結(jié)并提出相關(guān)規(guī)范管理的建議。目前，該《大綱》通過了征求意見環(huán)節(jié)，出臺(tái)實(shí)施情況尚不可查。從征求意見稿條文要求來看，對于評估等級(jí)不合格的，將“收回該企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)、由政府實(shí)施臨時(shí)接管”，大膽突破了原2005年建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》提出的“評估的結(jié)果應(yīng)與費(fèi)用支付和價(jià)格調(diào)整掛鉤”這一制度框架。2020年7月23日，浙江省出臺(tái)全國首個(gè)《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營評估管理辦法》。浙江版評估管理辦法對特許經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營情況評估主要包括：（一）合同履行能力及供應(yīng)保障能力；（二）服務(wù)質(zhì)量和用戶投訴處理情況；（三）安全防控及應(yīng)急救援能力保障。共計(jì)25項(xiàng)評價(jià)內(nèi)容，并附有詳細(xì)的評分標(biāo)準(zhǔn)。浙江版評估管理辦法規(guī)定了針對不同評估結(jié)果的處置措施：對協(xié)議完整性評估不符合要求或未簽訂協(xié)議現(xiàn)行經(jīng)營的，要求市、縣政府根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三十七條規(guī)定，協(xié)商重新簽訂特許經(jīng)營協(xié)議或簽訂補(bǔ)充協(xié)議。對經(jīng)營情況評估為不合格的，視作不符合《浙江省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第十四條“有相應(yīng)的履約能力及責(zé)任承擔(dān)能力”規(guī)定，由各地自行研究處置方案，由城鎮(zhèn)燃?xì)庵鞴懿块T要求城燃企業(yè)抓緊落實(shí)整改，必要時(shí)可采取臨時(shí)接管措施。浙江版評估管理辦法的創(chuàng)新之處在于，評估內(nèi)容上，不僅組織評估特許經(jīng)營企業(yè)本身經(jīng)營的情況，還組織評估特許經(jīng)營協(xié)議完整性評估；此外，更對經(jīng)營情況評估不合格后續(xù)的“終止協(xié)議”“臨時(shí)接管”“重新招標(biāo)”等做了細(xì)致的制度安排，有效銜接了原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、國家發(fā)展改革委等六部委《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《浙江省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》以及政府與企業(yè)之間特許經(jīng)營協(xié)議的關(guān)系，示范作用極強(qiáng)。中期評估是政府對市政公用事業(yè)企業(yè)特許經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)管的重要手段。相信不久的將來，會(huì)有越來越多省市的新版本陸續(xù)出臺(tái)，而新出臺(tái)的方案由于有“后發(fā)優(yōu)勢”，也將更加規(guī)范、科學(xué)、合理，讓我們一起拭目以待。
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