關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議效力的審查，在司法實(shí)務(wù)中則存在不同的觀點(diǎn)。有的法院認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)屬于行政許可，從行政許可這一行政行為的角度判斷授予、取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法性及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的效力。有的法院認(rèn)為屬于行政協(xié)議，可參照適用民事法律規(guī)范審查其效力。本次小編選取的最高院公報(bào)選登的這則裁判文書為第三方燃?xì)夤驹V請(qǐng)確認(rèn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)無(wú)效的情形。案件的審理焦點(diǎn)聚焦在訴爭(zhēng)燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議的效力上。該案經(jīng)過鶴壁市中院一審、河南省高院二審，再審至最高人民法院。

本案，最高人民法院認(rèn)為管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，屬于典型的行政協(xié)議，兼具“行政性”和“合同性”。法院在審理行政協(xié)議效力認(rèn)定案件時(shí)，不但要根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的行政行為無(wú)效情形進(jìn)行審查，還要遵從相關(guān)民事法律規(guī)范對(duì)于合同效力認(rèn)定的規(guī)定。

根據(jù)行政訴訟法和司法解釋的規(guī)定，行政行為無(wú)效的情形為實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，具體包括：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形。從民事法律規(guī)范的角度，則還需根據(jù)簽訂協(xié)議時(shí)有效的《合同法》第52條關(guān)于合同無(wú)效的規(guī)定，綜合判斷特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是否存在無(wú)效的情形。

對(duì)燃?xì)夤径?，本案?duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽訂，尤其特許經(jīng)營(yíng)范圍的約定以及相關(guān)的權(quán)利救濟(jì)等方面也會(huì)有所啟發(fā)。

以下為正文：

（鑒于選登裁判文書篇幅較長(zhǎng)，為便于閱讀，本文僅節(jié)選裁判摘要和法院觀點(diǎn)部分，以饗讀者）

濮陽(yáng)市華龍區(qū)華隆天然氣有限公司因濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰驹V河南省濮陽(yáng)市城市管理局、河南省濮陽(yáng)市人民政府確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效再審案

【裁判摘要】

行政協(xié)議系行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議作為政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，屬于典型的行政協(xié)議，該協(xié)議兼具“行政性”和“合同性”。人民法院在審理行政協(xié)議效力認(rèn)定案件時(shí)，不但要根據(jù)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的無(wú)效情形進(jìn)行審查，還要遵從相關(guān)民事法律規(guī)范對(duì)于合同效力認(rèn)定的規(guī)定。

最高人民法院行政判決書

（2020）最高法行再509號(hào)

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，一、管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)屬于《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條規(guī)定的“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議中關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍的內(nèi)容屬于行政許可。本案中，濮陽(yáng)市城管局與華潤(rùn)公司于2012年8月21日簽訂的《濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰竟艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》3.4載明：“乙方管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)區(qū)域：濮陽(yáng)市規(guī)劃區(qū)（包括但不僅限于華龍區(qū)、濮陽(yáng)市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、濮陽(yáng)工業(yè)園區(qū)（濮陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)）等以及下屬的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)）及原濮陽(yáng)市天然氣公司已取得的其他經(jīng)營(yíng)區(qū)域，并隨所在區(qū)域的擴(kuò)大而擴(kuò)大。”

華潤(rùn)公司以2005-2020年城市規(guī)劃圖、燃?xì)庖?guī)劃圖等證據(jù)主張涉案爭(zhēng)議經(jīng)營(yíng)區(qū)域在其燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可范圍內(nèi)，濮陽(yáng)市政府、濮陽(yáng)市城管局、華隆公司雖然均主張?jiān)摖?zhēng)議區(qū)域邊界不明，但未提供相反證據(jù)予以證實(shí)。濮陽(yáng)市政府主張華潤(rùn)公司提供的城市規(guī)劃圖已經(jīng)廢止，但未提供相應(yīng)證據(jù)予以支持，且濮陽(yáng)市政府、濮陽(yáng)市城管局、華隆公司均未提供濮陽(yáng)市其他城市規(guī)劃圖等來證明規(guī)劃圖之間關(guān)于涉案爭(zhēng)議區(qū)域不一致、邊界不清晰或未包含涉案爭(zhēng)議區(qū)域的事實(shí)，故該院對(duì)華潤(rùn)公司的主張予以支持。濮陽(yáng)市城管局于2013年12月10日與華隆公司簽訂的被訴協(xié)議約定的經(jīng)營(yíng)區(qū)域，與其和華潤(rùn)公司簽訂的《濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰竟艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的經(jīng)營(yíng)區(qū)域部分重疊，該重疊部分屬于重復(fù)許可，自始不發(fā)生法律效力。因涉案爭(zhēng)議區(qū)域是簽訂被訴協(xié)議的基礎(chǔ)，故該協(xié)議依法應(yīng)屬無(wú)效協(xié)議。

……

二審法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，判決：一、撤銷一審法院（2014）鶴行初字第38號(hào)行政判決；二、確認(rèn)2013年12月10日濮陽(yáng)市城管局與華隆公司簽訂的被訴協(xié)議無(wú)效。本案一審和二審訴訟費(fèi)各50元，由濮陽(yáng)市城管局、濮陽(yáng)市政府、華隆公司共同負(fù)擔(dān)。

……

（最高人民法院）本院認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)行政管理及提供社會(huì)公共服務(wù)的需要，濮陽(yáng)市城管局和華隆公司簽訂了本案被訴協(xié)議。該協(xié)議屬于典型的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，即政府根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在提供社會(huì)公用產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選擇公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，授權(quán)其在一定期限和范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理、并與其訂立的協(xié)議。因政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，故其屬于行政協(xié)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)的規(guī)定，依法屬于行政訴訟受案范圍?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳌?span lang="EN-US">”因此，濮陽(yáng)市城管局具有簽訂被訴協(xié)議的法定職權(quán)，其作為能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政主體，是本案的適格被告。濮陽(yáng)市政府不是簽訂被訴協(xié)議的主體，一、二審法院關(guān)于其不是本案適格被告的認(rèn)定，本院予以認(rèn)可。

本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)為被訴協(xié)議是否存在無(wú)效情形，以及華潤(rùn)公司關(guān)于被訴協(xié)議侵害其權(quán)益的主張是否成立。行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。”據(jù)此，人民法院在審理行政協(xié)議效力認(rèn)定的案件時(shí)，首先要根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的無(wú)效情形進(jìn)行審查，此外，還要遵從相關(guān)民事法律規(guī)范對(duì)于合同效力認(rèn)定的規(guī)定。

一、本案被訴協(xié)議是否存在行政訴訟法規(guī)定的無(wú)效情形。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效?！备鶕?jù)行政訴訟法的規(guī)定可知，無(wú)效行政行為是指該行為存在“重大且明顯”的違法情形?！爸卮蟆币话闶侵感姓袨榈膶?shí)施將給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益帶來重大影響；而“明顯”一般是指行政行為的違法性已經(jīng)明顯到任何有理智的人都能夠作出判斷的程度。行政行為只有同時(shí)存在“重大且明顯”違法的情形，該行為才能被認(rèn)定為無(wú)效。在《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋》中，對(duì)行政行為無(wú)效情形亦作了例舉式規(guī)定。該解釋第九十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的＇重大且明顯違法＇：（一）行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格；（二）減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施；（四）其他重大且明顯違法的情形。”

本案中，被訴協(xié)議約定了華隆公司在濮陽(yáng)市特許經(jīng)營(yíng)管道燃?xì)獾膮^(qū)域、年限等內(nèi)容?！冻擎?zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第五條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳌！薄妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第四條第三款規(guī)定：“直轄市、市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府的授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。”據(jù)此，濮陽(yáng)市城管局具有負(fù)責(zé)濮陽(yáng)市包括城市供氣在內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理工作的職權(quán)。根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見>的通知》中關(guān)于“城市市政公用行業(yè)主管部門代表城市政府與被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同”的規(guī)定，濮陽(yáng)市城管局作為城市市政公用行業(yè)主管部門，與華隆公司簽訂被訴協(xié)議，具有法律依據(jù)，因此，該協(xié)議不存在“簽訂主體沒有行政主體資格或者超越法定權(quán)限”的情形。

此外，該協(xié)議中也不存在《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十九條規(guī)定的“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”或者其他重大且明顯違法的情形。因此，本院認(rèn)為，被訴協(xié)議不存在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條規(guī)定的無(wú)效情形。

二、被訴協(xié)議是否存在民事法律規(guī)范規(guī)定的無(wú)效情形。

本案被訴協(xié)議簽訂時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。”本案中，華潤(rùn)公司未提出被訴協(xié)議違反前述法律規(guī)定的主張，且被訴協(xié)議作為在濮陽(yáng)市城管局和華隆公司之間簽訂的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，亦不存在《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定的無(wú)效情形。

三、華潤(rùn)公司關(guān)于被訴協(xié)議侵害其權(quán)益的主張是否成立。

第一，根據(jù)本案再審查明的事實(shí)，華隆公司與華龍區(qū)政府于2010年8月18日已簽訂《濮陽(yáng)市濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)燃?xì)忭?xiàng)目投資建設(shè)合同》，該合同約定華龍區(qū)政府授權(quán)華隆公司在濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)獨(dú)家投資建設(shè)城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。盡管該合同中關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)年限、區(qū)域等約定在2015年12月經(jīng)人民法院生效判決撤銷，但華隆公司基于該合同已于2010年開始在濮陽(yáng)市投資建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，相應(yīng)的項(xiàng)目用地、建設(shè)項(xiàng)目、工程規(guī)劃經(jīng)過濮陽(yáng)市、華龍區(qū)政府相關(guān)職能部門審批，其經(jīng)營(yíng)的天然氣管網(wǎng)低壓輸氣管線建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過備案，河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳亦向華隆公司頒發(fā)了燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證。上述事實(shí)可以證明，華隆公司早在本案被訴協(xié)議簽訂前，已實(shí)際在濮陽(yáng)市濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資修建管道并經(jīng)營(yíng)管道燃?xì)狻?/p>

第二，根據(jù)本案再審查明的事實(shí)，在華潤(rùn)公司與濮陽(yáng)市城管局簽訂《濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰竟艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》之前，濮陽(yáng)市法制辦就該協(xié)議作出濮政法審［2012］81號(hào)《法制審核意見書》，指出華隆公司、濮陽(yáng)縣博遠(yuǎn)天然氣有限公司、濮陽(yáng)市天倫燃?xì)庥邢薰揪鶎?duì)該協(xié)議所涉特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域提出異議，建議濮陽(yáng)市城管局進(jìn)一步協(xié)調(diào)，對(duì)各方特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域予以明確，達(dá)成一致意見。該事實(shí)可以證明，對(duì)于華潤(rùn)公司管道燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)范圍是存有爭(zhēng)議的。

根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾磙k法》第十二條規(guī)定，“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、區(qū)域、范圍、有效期限及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等”?！逗幽鲜∽》亢统青l(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)管理的通知》中亦有“簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)要充分考慮到城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的區(qū)域要明確界定，標(biāo)明四至并附《特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍圖示》”的規(guī)定。根據(jù)原中華人民共和國(guó)建設(shè)部建城［2004］162號(hào)《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本的通知》中《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》（GF-2004-2502）的指引，管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議中“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍”應(yīng)當(dāng)標(biāo)明地理四至。

因此，簽訂管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)，應(yīng)將特許經(jīng)營(yíng)的范圍標(biāo)明地理四至，即東西南北各至何路、何界，該特許經(jīng)營(yíng)的范圍應(yīng)當(dāng)是相對(duì)固定的。華潤(rùn)公司于2012年8月21日與濮陽(yáng)市城管局簽訂《濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰竟艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，將特許經(jīng)營(yíng)范圍約定為“濮陽(yáng)市規(guī)劃區(qū)”，該約定并沒有明確的地理四至，且“濮陽(yáng)市規(guī)劃區(qū)”亦非一級(jí)行政區(qū)劃。據(jù)此，華潤(rùn)公司雖與濮陽(yáng)市城管局簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的時(shí)間早于本案被訴協(xié)議簽訂時(shí)間，但因《濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰竟艿廊細(xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域四至不明，故不能證明被訴協(xié)議與其經(jīng)營(yíng)區(qū)域部分重疊，亦不能證明華潤(rùn)公司的合法權(quán)益受到侵害，故本院認(rèn)為華潤(rùn)公司關(guān)于被訴協(xié)議侵害其權(quán)益的主張不能成立。

此外，本院還認(rèn)為，對(duì)行政協(xié)議效力的審查，一方面要嚴(yán)格按照法律及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，另一方面，基于行政協(xié)議的訂立是為了進(jìn)行行政管理和提供公共服務(wù)的目的，從維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，對(duì)行政協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，如果可以通過瑕疵補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)盡可能減少無(wú)效行政協(xié)議的認(rèn)定，以推動(dòng)協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務(wù)。本案中，濮陽(yáng)市城管局通過與華潤(rùn)公司簽訂補(bǔ)充協(xié)議明確四至，以及華隆公司、華潤(rùn)公司各自按照實(shí)際經(jīng)營(yíng)區(qū)域辦理燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)許可證，都可以說明市場(chǎng)秩序已經(jīng)穩(wěn)定。

……

判決如下：

一、撤銷河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行終111號(hào)行政判決；

二、撤銷河南省鶴壁市中級(jí)人民法院（2014）鶴行初字第38號(hào)行政判決；

三、駁回濮陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰镜脑V訟請(qǐng)求。