目前，國內外企業(yè)均處于強化合規(guī)管理的新趨勢中，“企業(yè)只有合規(guī)管理，才能長久經(jīng)營”成為了大家的共識。現(xiàn)階段企業(yè)普遍重視的合規(guī)義務，主要包括反壟斷義務、反腐敗反賄賂義務、環(huán)境保護義務等。違反前述義務所引發(fā)的風險，包括受到法律制裁、被采取監(jiān)管處罰措施、遭受財產損失或聲譽損失等。因此在企業(yè)并購中，為了排查目標公司是否存在合規(guī)風險，成為了收購方應該調查清楚的事項。

合規(guī)調查與法律盡職調查各有側重點，法律盡職調查著重厘清目標公司經(jīng)營證照是否齊全、重大合同是否存在風險等情況，而合規(guī)調查則側重于被收購企業(yè)合規(guī)體系是否完整有效、是否在反腐敗反賄賂、反壟斷等領域存在缺陷。因此，對于法律盡職調查所關注的企業(yè)經(jīng)營證照、重大合同、勞動用工、資產等內容，不在本文中予以體現(xiàn)。

燃氣行業(yè)與其他行業(yè)相比有著一定的特殊性，比如特許經(jīng)營權作為持續(xù)盈利的保證，應被重點關注；作為公用事業(yè)，涉及民生，燃氣價格被政府管控；具有自然壟斷的屬性，易遭受反壟斷調查等。因此對于燃氣行業(yè)的合規(guī)調查，既要有企業(yè)合規(guī)調查的普遍性，又要滿足燃氣行業(yè)自身需求，要關注特殊性。

經(jīng)營者集中申報是指在經(jīng)營者交易符合經(jīng)營者集中情形（合資合并、股權轉讓、資產轉讓、協(xié)議控制等）、達到申報標準（至少兩個經(jīng)營者集團營業(yè)額均超過4億元人民幣、且參與集中所有經(jīng)營者集團全球營業(yè)額合計超過100億元人民幣或在中國營業(yè)額合計超過20億元人民幣），并且不符合豁免申報規(guī)定的情況下，相關申報義務人應當在交易前向國家反壟斷局進行申報；在反壟斷局作出決定前，經(jīng)營者不得實施相關交易。

自2020年“防止資本無序擴張”提出以來，經(jīng)營者集中申報數(shù)量大幅增長，2021年創(chuàng)新高，達到了824件（不包括處罰的未申報案件）。修改后的《反壟斷法》將于2022年8月1日起實施，《反壟斷法》修改后，大幅提高違法實施經(jīng)營者集中的處罰金額（罰款上限數(shù)額從50萬元提高到上一年度銷售額的10%或500萬元），威懾力十足。

對于燃氣并購項目，在簽署協(xié)議之前，就應當對于是否需要進行經(jīng)營者集中申報作出評估，如確定需要進行申報，則應交易文件中對此作出安排，也要及時進行申報，在申報前注意避免“搶跑”行為。

（一）燃氣行業(yè)的反壟斷合規(guī)要點

根據(jù)《反壟斷法》的相關定義，壟斷行為通常指經(jīng)營者之間達成壟斷行為、經(jīng)營者濫用市場支配地位、具有或可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中行為?！斗磯艛喾ā芳跋嚓P規(guī)定都必須得到遵守，如果經(jīng)營者沒有履行反壟斷法所設定的義務，從事了相關禁止行為，除有豁免情形外，將被反壟斷執(zhí)法部門認定為違法，并被沒收違法所得并處以高額的罰款，同時還可能面臨來自于其他經(jīng)營者或消費者的民事訴訟賠償。

近年來，國家對公用企業(yè)壟斷行為的查處和整治力度不斷加強，反壟斷領域的法律法規(guī)層出不窮，而燃氣企業(yè)因其作為公用企業(yè)的自然壟斷屬性，在日常經(jīng)營過程中面臨著比較大的反壟斷挑戰(zhàn)。

在燃氣企業(yè)日常業(yè)務領域，即安裝業(yè)務、銷售業(yè)務、用戶服務等環(huán)節(jié)中均有比較典型的壟斷行為。燃氣工程安裝業(yè)務中面臨的反壟斷風險主要有限定交易行為和附加不合理交易條件等，在管道燃氣銷售業(yè)務中面臨的反壟斷風險主要有無正當理由進行搭售、氣量結算方式不合理等。此外，燃氣企業(yè)在城鎮(zhèn)燃氣終端業(yè)務領域還面臨設定不合理格式條款和形成壟斷協(xié)議這兩類典型的反壟斷風險。

（二）如何識別風險

首先在進行合規(guī)調查時，對于目標公司的反壟斷調查應具有針對性，并契合燃氣企業(yè)的特點。對具備高風險的安裝業(yè)務、銷售業(yè)務等方面進行全方位調查：

一是在安裝業(yè)務環(huán)節(jié)，排查目標公司是否存在限定交易的情形，比如是否要求用戶必須將用戶燃氣工程勘察、設計、施工、監(jiān)理部分或全部交由目標公司或其指定經(jīng)營者實施或者是否要求用戶或施工單位就用戶燃氣工程材料、設備或計量器具等必須向目標公司或其指定經(jīng)營者采購。

二是在銷售業(yè)務環(huán)節(jié)，排查目標公司是否存在無正當理由進行搭售和推薦銷售的情形，比如在供用氣合同、用戶燃氣工程安裝文件、在其他公文、告示、通知等文件中，或在用戶辦理開戶業(yè)務、燃氣企業(yè)上門開通點火、安檢、抄表、維護維修時，強制或變相強制用戶購買燃氣灶具、燃氣熱水器等產品或指定品牌產品，或要求用戶接受其他服務；或者強制用戶接受超過行業(yè)標準、設計規(guī)范要求的計量設施、報警裝置等；或者強制或變相強制用戶購買經(jīng)營者代售的燃氣保險或指定保險公司銷售的燃氣保險，否則不予辦理開戶或通氣等服務。

其次對于目標公司的反壟斷調查應該細致全面，對于企業(yè)普遍存在的壟斷風險也應該細致排查。比如目標公司是否與具有競爭關系的燃氣企業(yè)之間簽訂對燃氣終端業(yè)務市場的價格、服務內容和供應量等方面達成一致，實現(xiàn)排除和限制競爭效果的壟斷協(xié)議。

最后，應了解目標公司在當?shù)厥袌龅恼加新?，排查清楚相應并購是否達到經(jīng)營者集中的申報標準，具體如前文所述。

（一）燃氣特許經(jīng)營權

根據(jù)2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（“04年辦法”）與2015年《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（“15年辦法”）的規(guī)定，并結合燃氣行業(yè)的特點，燃氣特許經(jīng)營是燃氣企業(yè)按照協(xié)議約定向用戶提供普遍的、連續(xù)的供氣服務，并獲得合理投資回報的一種獨家排他性權利。由此，獲得特許經(jīng)營權的燃氣企業(yè)一方面在特許經(jīng)營協(xié)議的約束下履行投資義務，廣泛開展燃氣管網(wǎng)建設和供氣服務，另一方面燃氣企業(yè)也在協(xié)議的保障下獨家享有建設經(jīng)營的穩(wěn)定收益。

由此可知，燃氣特許經(jīng)營權作為燃氣企業(yè)的核心無形資產，是燃氣企業(yè)獲得穩(wěn)定收益的保證，因此目標企業(yè)是否獲得燃氣特許經(jīng)營權、獲取程序是否規(guī)范、各地方規(guī)范文件和協(xié)議條款是否對目標公司實際控制權變更有限制性規(guī)定等問題應屬于合規(guī)調查的重點。

（二）如何識別風險

1. 核查特許經(jīng)營權的合法性

一是要調查目標公司是否擁有當?shù)厝細馓卦S經(jīng)營權。審查《特許經(jīng)營協(xié)議》時，首先要關注協(xié)議名稱。若協(xié)議名稱并未包括“特許經(jīng)營”字樣，而是冠以“合作經(jīng)營”“招商引資”等稱謂，則該協(xié)議是否能被認定為《特許經(jīng)營協(xié)議》，經(jīng)營者是否據(jù)此享有特許經(jīng)營權，存在很大的不確定性。并且，應注意在之后交易架構的設計中，應確保并購之后的項目公司享有完整的特許經(jīng)營權。

二是調查《特許經(jīng)營協(xié)議》簽約主體是否取得授權。根據(jù)15年辦法，有權與燃氣企業(yè)簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》的主體為縣級以上人民政府及其授權部門。實務中，一般與燃氣企業(yè)簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》的是當?shù)氐淖〗ň帧⒐檬聵I(yè)管理局等，對此均應審查其是否有縣級以上人民政府的《授權委托書》。

三是調查特許經(jīng)營取得程序是否規(guī)范。從兩部辦法規(guī)定來看，特許經(jīng)營權的授予應該經(jīng)過公平競爭程序。特別是2016年6月國務院公布實施《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）之后的增量項目和到期延續(xù)項目，如新簽訂特許經(jīng)營協(xié)議未經(jīng)公平競爭程序可能會被認定為重大且明顯違法情形而無效。

四是調查特許經(jīng)營權業(yè)務范圍是否完整。比如目標公司的特許經(jīng)營權是否是“獨家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內運營、維護市政管道燃氣設施、以管道輸送形式向用戶供應燃氣，提供相關管道燃氣設施的搶修搶險業(yè)務等并收取費用的權利”，如若不是，則應重新評估并購目標公司后的收益問題并相應調整價款。

五是調查特許經(jīng)營權的地域范圍是否明確完整。是否存在地域范圍重疊或地域邊界不明的風險。該風險通常表現(xiàn)為兩個燃氣企業(yè)對同一個地域均主張享有特許經(jīng)營權或緊鄰的兩個不同地域的特許經(jīng)營權之間的邊界不明確。

六是明確特許經(jīng)營權剩余期限。目標公司在約定的特許經(jīng)營期限內才能享有排他的特許經(jīng)營權利，因此要明確目標公司剩余的特許經(jīng)營期限是否滿足貴公司持續(xù)經(jīng)營的要求，并將剩余期限作為交易對價的重要因素予以考慮。

七是調查核心條款等內容規(guī)范性。特許經(jīng)營權的定義、特許經(jīng)營業(yè)務范圍、特許經(jīng)營區(qū)域范圍和期限、服務標準和價格條款應當屬于認定特許經(jīng)營協(xié)議必不可少的核心條款，缺少核心條款將會影響協(xié)議性質的認定。因此貴公司應當對前述核心條款的規(guī)范性進行調查，是否存在約定不明、含糊不清的情況。

2. 核查特許經(jīng)營實施過程規(guī)范性

除了核查《特許經(jīng)營協(xié)議》簽署規(guī)范性外，我們還應該關注目標公司特許經(jīng)營實施過程中存在的風險。

一是調查目標公司是否存在投資不足、設施建設不力的問題。一般情況下，特許經(jīng)營協(xié)議中對于燃氣企業(yè)的投資規(guī)模、投資周期以及供氣規(guī)模均有約定，但是部分燃氣企業(yè)在取得燃氣特許經(jīng)營權之后，由于資金或者技術問題，建設規(guī)模未達到特許經(jīng)營協(xié)議約定要求，甚至怠于開展燃氣管道建設，荒廢特許經(jīng)營權。此時存在政府有權依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》單方撤銷特許經(jīng)營權的風險。

二是調查目標公司經(jīng)營過程中是否遭受有關部門的檢查、處罰。比如04辦法中規(guī)定了主管機關要對特許經(jīng)營企業(yè)進行中期評估，事實上有些省份也開展了中期評估。因此對于前述開展中期評估省份的目標公司進行合規(guī)調查時，要重點關注中期評估的結果，是否遭受相關部門的否定性評價。

三是調查目標公司經(jīng)營過程中是否存在與競爭對手私下簽訂區(qū)域劃分協(xié)議、擅自處置抵押重大燃氣設施以及整體行政區(qū)劃范圍內是否存在多家燃氣企業(yè)等情形。有針對性地了解目標公司的經(jīng)營現(xiàn)狀才能準確評估并購項目的對價和未來市場發(fā)展趨勢，避免因前期調查不嚴密而造成事后損失。

（一）價格政策和服務收費政策

作為涉及民生的公用事業(yè)企業(yè)，當?shù)卣畷诔杀颈O(jiān)審后對價格確定合適的利潤率，燃氣企業(yè)不得隨意漲價，從而影響民生用氣。而根據(jù)現(xiàn)行國家和各地方普遍性規(guī)定，城鎮(zhèn)燃氣銷售環(huán)節(jié)通常納入政府定價目錄根據(jù)物價部門即時發(fā)布的政策文件統(tǒng)一執(zhí)行，燃氣工程安裝環(huán)節(jié)需根據(jù)當?shù)貙嶋H情況確定執(zhí)行政府定價或者市場競價，燃氣服務領域的市場化程度較高，一般均由燃氣企業(yè)根據(jù)市場環(huán)境自由定價，但仍需注意自主定價的合理利潤率和明碼標價規(guī)范問題。

對于具有市場支配地位的燃氣企業(yè)，如果違反有關價格法規(guī)政策，即涉嫌設定不公平的價格的壟斷行為，如果不具有市場支配地位，則也可能應違反價格法規(guī)政策被處以行政處罰。

（二）如何識別風險

1. 對于執(zhí)行政府價格政策的合規(guī)調查

在燃氣并購項目合規(guī)調查中，應先總體調查當?shù)刂鞴懿块T是否有書面的燃氣價格文件，目標公司內部是否有價格政策文件，目標公司收取燃氣費用時是否嚴格遵守價格文件。

其次，應調查目標公司在燃氣銷售業(yè)務中是否存在設定不合理的收費項目。比如是否存在以下情形：在供用氣合同中約定或通過告示、公文、通知等方式要求收取預付氣費，但約定預付氣費不能沖抵氣費或不參與氣費滾動結算；雖然在供用氣合同中約定就收取的預付氣費采用滾動結算方式，但實際預付氣費不按照氣費結算周期滾動；在供用氣合同中對用戶需交納的預付氣費設定最低限額。

2. 對于自主定價收費環(huán)節(jié)的合規(guī)調查

目前絕大多數(shù)燃氣服務收費已形成自由競爭市場，由燃氣企業(yè)根據(jù)市場環(huán)境自由定價。但在合規(guī)調查中，需要檢查目標公司是否存在以下風險：

一是檢查燃氣工程安裝業(yè)務領域中是否存在亂收費的現(xiàn)象，比如燃氣工程安裝費實施政府定價或指導價的區(qū)域，不按政府定價或指導價標準收費；燃氣工程安裝費實施市場調節(jié)的區(qū)域，收費標準明顯高于成本或同一區(qū)域（可比區(qū)域）內其他經(jīng)營者的價格，或者明顯低于其成本其他經(jīng)營者的價格；在成本基本穩(wěn)定的情況下，設定超過或低于正常幅度的利潤率；違反規(guī)定，收取或變更名目收取與建筑區(qū)劃紅線內燃氣工程安裝工程的設計、施工等服務和材料不相關的收費，如開口費、接口費、接入費、入網(wǎng)費、清管費、通氣費、點火費等相關費用，涉及建筑區(qū)劃紅線外市政管網(wǎng)資產的增壓費、增容費等，涉及市政管網(wǎng)到建筑區(qū)劃紅線連接的燃氣工程安裝費、接駁費、開通費等費用，以及其他成本已納入配氣價格的表具更換等收費項目；存在價格欺詐、價格串通、牟取暴利等不正當價格行為。

二是在用戶服務業(yè)務中，檢查目標公司是否設定不合理的收費項目，即在未實際提供產品或服務的情況下收取相關費用，例如應免費發(fā)放的燃氣服務宣傳手冊，卻向用戶收取費用；以分解收費服務項目、重復收費、擴大收費范圍等方式變相提高收費標準；在向收取主管道材料費、換表費、檢定費、線損費、測試費、設備恢復拆裝費、拆復費、培訓費、IC卡費等費用時，違反法律法規(guī)、規(guī)范性文件的規(guī)定。

（一）關于HSE管理體系

健康、安全與環(huán)境管理體系簡稱為HSE管理體系，是近幾年出現(xiàn)的國際石油天然氣工業(yè)通行的管理體系，體現(xiàn)當今石油天然氣企業(yè)在當下環(huán)境的規(guī)范運作，突出了預防為主、領導承諾、全員參與、持續(xù)改進的科學管理思想，是石油天然氣工業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代管理的通行證。

燃氣企業(yè)進行HSE管理的必要性包括：滿足政府對健康、安全和環(huán)境的法律、法規(guī)要求；減少事故發(fā)生，保證員工的健康與安全，保護企業(yè)的財產不受損失；保護環(huán)境，滿足可持續(xù)發(fā)展的要求；提高原材料和能源利用率，保護自然資源，增加經(jīng)濟效益；減少醫(yī)療、賠償、財產損失費用，降低保險費用；滿足公眾的期望，保持良好的公共和社會關系；維護企業(yè)的名譽，增強市場競爭能力。

因此可以看到，燃氣企業(yè)如具備有效的HSE管理體系，則說明該企業(yè)具有較為完善、現(xiàn)代化的管理體系，并且能夠起到事前預防的效果，防止安全事故的產生，也能夠貫徹環(huán)保的理念，避免觸發(fā)相關部門的處罰。

（二）如何識別風險

燃氣并購項目的合規(guī)調查應盡可能全面，如果目標公司具備有效的HSE管理體系，對并購之后的公司合規(guī)運營也會產生積極的影響。因此需要在合規(guī)調查環(huán)節(jié)中識別出來。

第一應該調查目標公司是否具有完善的HSE方面的內部規(guī)定和政策，并有效執(zhí)行。比如在環(huán)境保護部分，是否有保證危險廢物經(jīng)營安全的規(guī)章制度、污染防治措施和事故應急救援措施；在安全部分，是否有公司的安全生產規(guī)章制度和操作規(guī)程；在職業(yè)健康部分，是否有職業(yè)病防治計劃和實施方案、職業(yè)衛(wèi)生管理制度和操作規(guī)程等。為了驗證前述內部規(guī)定的針對性，應核查是否關注員工安全健康、是否落實安全生產責任及保護生態(tài)環(huán)境、是否建立并執(zhí)行環(huán)境因素、危險源辨識和風險控制程序、是否建立應對突發(fā)事件的指揮處置和響應預案、是否就定期檢查落實安全責任制，進行考核和獎懲等。

第二應該對目標公司以前遭受政府部門在健康、安全、環(huán)境等方面的調查、處罰、訴訟等進行細致調查，排查調查、處罰、訴訟的原因，并調查清楚目標公司是否已按照規(guī)定履行相關責任、完成整改。

第三應該對目標公司是否聘請過專業(yè)機構、專業(yè)團隊對其HSE管理體系進行相關調查。比如是否對目標公司重點危險源分布情況、應急響應處置、職業(yè)病防治等問題進行過細致調查。

（一）腐敗與商業(yè)賄賂行為

腐敗和商業(yè)賄賂行為是指以直接或間接影響采購結果或合同實施為目的，以回扣、促銷費、宣傳費、勞務費、報銷各種費用、提供境內外旅游等各種名義直接或間接提供、贈予、收受或索要現(xiàn)金、實物和其他利益的不正當競爭行為。典型的腐敗與商業(yè)賄賂行為主要有以下表現(xiàn)。

1. 與商業(yè)伙伴合作帶來的合規(guī)風險

商業(yè)伙伴包括合資合作伙伴企業(yè)合作方、供應商、承包商、經(jīng)銷商以及廣告公司、公關公司、咨詢公司，以及其他代理公司等第三方。在與商業(yè)伙伴合作的同時，可能會由于各種原因，公司或者公司內部成員會通過與這些第三方存在給予財物、回扣，或者支付傭金、中介費等勞務報酬式商業(yè)賄賂等各式各樣的商業(yè)賄賂形式來滿足特定目的。

2. 其他的合規(guī)風險

除了禮品和款待、商業(yè)合作伙伴這些合規(guī)風險點比較高的事項之外，企業(yè)還面臨著慈善捐贈、內幕交易、利益沖突等其它的合規(guī)風險點。比如慈善捐贈，如果企業(yè)的慈善捐贈不符合捐贈范圍，或者不能明確接受捐贈方的身份和捐贈使用的計劃，不能做到公開透明就容易形成商業(yè)腐敗。特別是以公司名義向不符合社會組織定義的個人、組織、政黨捐贈時，最容易形成商業(yè)腐敗，產生合規(guī)風險。

（二）如何識別風險

1. 識別反腐敗反商業(yè)賄賂機制有效性

合格的反腐敗與反商業(yè)賄賂機制應在組織設計、制度流程、執(zhí)行情況、運行機制等方面均是有效的。對目標公司進行合規(guī)調查也應該從前述四個方面進行調查：

一是審視組織設計。即審視：1、目標公司相關決策者是否正式批準反腐敗與反商業(yè)賄賂合規(guī)方案，并且明確表示全力支持執(zhí)行該方案？2、是否有相關程序，確保審計委員會、監(jiān)管委員會、董事會等可以監(jiān)控、評審，并對合規(guī)方案的可行性和有效性做出獨立評估，以及及時獲取任何問題的報告？3、是否有該領域的專業(yè)人士能夠指導整個企業(yè)相關領域的風險評估？4、是否有相關流程，在開發(fā)、執(zhí)行、評估、改善反賄賂方案時與相關利益方溝通，比如向員工咨詢？

二是檢查制度流程。即檢查：1、目標公司是否有明確的政策以及相關零容忍的行為規(guī)范，明確定義賄賂行為，并且禁止一切形式的賄賂行為？2、是否有相關流程、保證對賬本和記錄進行真實性核查，確保其恰當合理地記錄包括代理商和其它中間方在內的所有財務往來，確保沒有小金庫、不明交易和假賬？

三是詢問執(zhí)行情況。即詢問：1、是否有措施確保杜絕不當付款？2、目標公司專門的合規(guī)管理能否切實針對已發(fā)現(xiàn)的賄賂風險？

四是考察運行機制。即考察：1、目標公司是否有內部監(jiān)控體系，包括賬務和機構核查、會計和記錄保存管理，并由內部審計人員定期審計，確保有效抵制賄賂？是否鼓勵員工和商業(yè)合作伙伴表達顧慮，并且提供安全暢通的渠道，使得員工和商業(yè)伙伴可以尋求建議、表達顧慮、舉報違規(guī)行為而不遭到報復？

2. 識別是否存在腐敗和商業(yè)賄賂的行為

除了識別目標公司反腐敗反商業(yè)賄賂機制有效性外，還應該就目標公司以前或現(xiàn)在是否遭受相關部門的調查、處罰、起訴等進行詢問調查。如果目標公司以前已存在相關處罰，則應就具體行為進行詳細調查，比如是否存在必要性、相關處罰是否已履行完畢、目標公司是否已完成整改。

在燃氣并購項目中，收購方一般比較重視對于資產的法律盡職調查，事實上，在合規(guī)大背景下，在資產盡調之外，同時加強對目標公司合規(guī)方面的調查，才能有效預防和降低項目的整體法律風險。另外，燃氣企業(yè)也要重視和加強交易的經(jīng)營者集中申報評估，避免應報未報的情況。