放開門站價(jià)，路在何方？終端銷售價(jià)格疏導(dǎo)乃當(dāng)務(wù)之急
發(fā)布時(shí)間：2023-12-29 14:42
作者：南方能源觀察 呂指臣 國家發(fā)展和改革
天然氣是清潔高效的一次能源。近二十年來，我國天然氣消費(fèi)快速增長，年均增速達(dá)13%，已發(fā)展成全球第一大進(jìn)口國和第三大消費(fèi)國。在此期間，國內(nèi)天然氣價(jià)格形成機(jī)制也發(fā)生了巨大變化。
按照現(xiàn)行市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制體系，廣義的天然氣價(jià)格機(jī)制包括上游門站價(jià)格機(jī)制、中游管道運(yùn)輸價(jià)格機(jī)制和終端銷售價(jià)格機(jī)制。
考慮到門站價(jià)格機(jī)制由中央層面進(jìn)行統(tǒng)一管理，且在天然氣價(jià)格機(jī)制中屬于最典型、最重要的頂層設(shè)計(jì)，本文重點(diǎn)探討門站價(jià)格改革的邏輯和未來改革路徑，輔以必要的其他環(huán)節(jié)價(jià)格論述。
我國天然氣門站價(jià)格改革始于2011年的“兩廣試點(diǎn)”，目前門站環(huán)節(jié)超過60%的氣量價(jià)格已放開由市場(chǎng)形成。改革歷程主要可以分為兩個(gè)階段。階段一：2011—2015年上半年，改革天然氣價(jià)格形成機(jī)制，理順非居民用氣價(jià)格。2011年，國家發(fā)展改革委印發(fā)通知，在廣東省和廣西壯族自治區(qū)開展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。主要內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是將出廠價(jià)格管理改為門站（上游企業(yè)在各省份交氣點(diǎn)）價(jià)格管理，門站價(jià)格實(shí)行最高上限價(jià)格管理；二是將以成本加成為主的定價(jià)方法改為按“市場(chǎng)凈回值”方法定價(jià)，建立天然氣與進(jìn)口燃料油（工業(yè)用氣替代品）和進(jìn)口液化石油氣（居民用氣替代品）等可替代能源價(jià)格掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。2013年開始在全國范圍內(nèi)推廣門站價(jià)格機(jī)制改革。國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整天然氣價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2013〕1246號(hào)），主要內(nèi)容包括：一是區(qū)分增量氣和存量氣，將存量氣門站價(jià)格每立方米提高0.4元（不包括化肥用氣），將增量氣門站價(jià)格按照可替代能源價(jià)格水平一步調(diào)整到位，并不再按用途進(jìn)行分類；二是存量氣門站價(jià)格分三步調(diào)整，力爭2015年末調(diào)整到位；三是放開國內(nèi)海上天然氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格和液化天然氣（LNG）氣源價(jià)格。2014年8月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于調(diào)整非居民用存量天然氣價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕1835號(hào)），將非居民用存量氣門站價(jià)格每立方米提高0.4元，進(jìn)一步放開進(jìn)口LNG氣源價(jià)格和頁巖氣、煤層氣、煤制氣出廠價(jià)格。2015年4月，因掛鉤的可替代能源價(jià)格下降，國家發(fā)展改革委印發(fā)通知，將增量氣門站價(jià)格每立方米降低0.44元，存量氣門站價(jià)格每立方米提高0.04元，實(shí)現(xiàn)增、存量氣價(jià)格并軌，完成“三步走”計(jì)劃，同時(shí)放開除化肥企業(yè)外的直供用戶用氣價(jià)格。階段二：2015年下半年以來，深化天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革。2015年11月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于降低非居民用天然氣門站價(jià)格并進(jìn)一步推進(jìn)價(jià)格市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕2688號(hào)），主要內(nèi)容包括：一是將非居民用氣最高門站價(jià)格每立方米降低0.7元，并由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理；二是將降低后的門站價(jià)格作為基準(zhǔn)門站價(jià)格，供需雙方可在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價(jià)格。2016年10月，為鼓勵(lì)投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2016〕2176號(hào)），明確放開儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格。同年11月，為推進(jìn)化肥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)化解產(chǎn)能過剩矛盾、優(yōu)化天然氣資源配置，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)化肥用氣價(jià)格市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2350號(hào)），放開化肥用氣價(jià)格。至此，直供用戶用氣門站價(jià)格全部放開。2016年11月，國家發(fā)展改革委還印發(fā)《關(guān)于福建省天然氣門站價(jià)格政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2016〕2387號(hào)），決定在福建省開展門站價(jià)格市場(chǎng)化改革試點(diǎn)，門站價(jià)格由供需雙方協(xié)商確定。2018年5月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于理順居民用氣門站價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2018〕794號(hào)），將居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理，價(jià)格水平按非居民用氣基準(zhǔn)門站價(jià)格安排，實(shí)現(xiàn)了居民與非居民用氣門站價(jià)格機(jī)制統(tǒng)一銜接。居民與非居民門站價(jià)格機(jī)制并軌后，全國居民用氣平均基準(zhǔn)門站價(jià)格比改革前上漲每立方米0.35元，漲幅約25%。經(jīng)過多年改革后，目前天然氣門站價(jià)格呈現(xiàn)政府指導(dǎo)價(jià)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)并存的局面。按照2020年最新版《中央定價(jià)目錄》有關(guān)規(guī)定，海上氣、頁巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣、直供用戶用氣、儲(chǔ)氣設(shè)施購銷氣、交易平臺(tái)公開交易氣，2015年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣，以及具備競(jìng)爭條件省份天然氣的門站價(jià)格，由市場(chǎng)形成；其他國產(chǎn)陸上管道天然氣和2014年底前投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣門站價(jià)格，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理，企業(yè)可以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，在最高上浮20%、下浮不限范圍內(nèi)自主定價(jià)。需要說明的是，這一雙重價(jià)格形式，主要是受當(dāng)前天然氣市場(chǎng)影響。與石油主要依靠進(jìn)口、價(jià)格機(jī)制以單一保供為目標(biāo)不同，我國天然氣進(jìn)口依存度低于50%，需要兼顧保供和穩(wěn)價(jià)雙重目標(biāo)，既要放開部分氣量價(jià)格，保障上游企業(yè)供給積極性，又要適當(dāng)管制，穩(wěn)定國內(nèi)價(jià)格。
（一）基于放開和并軌的技術(shù)邏輯
門站價(jià)格市場(chǎng)化改革有兩個(gè)技術(shù)邏輯。
一是放開。自2011年以來，政策從不同維度放開了門站價(jià)格。例如，從形態(tài)角度，放開了液化天然氣價(jià)格；從貿(mào)易模式角度，放開了直供用戶用氣價(jià)格和交易平臺(tái)交易氣價(jià)格；從勘探開發(fā)角度，放開了海上氣價(jià)格；從時(shí)間角度，放開了2015年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道氣價(jià)格。
二是并軌。存量氣和增量氣的并軌、居民和非居民用氣門站價(jià)格機(jī)制并軌先后實(shí)現(xiàn)。目前實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的居民用氣和非居民用氣門站價(jià)格水平已基本并軌；實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的氣量，在門站環(huán)節(jié)已不再區(qū)分居民和非居民用氣，實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格。
（二）基于目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的底層邏輯
首先，我國天然氣價(jià)格改革的目標(biāo)是“放開兩頭，管住中間”，也就是放開上游氣源價(jià)格和終端銷售價(jià)格，管住中間管道運(yùn)輸價(jià)格。
因此，門站價(jià)格多維度放開，很明確地體現(xiàn)了“放開兩頭”的目標(biāo)導(dǎo)向，這是價(jià)格改革的底層邏輯之一。
其次，改革伊始，我國天然氣行業(yè)面臨的最大問題是供應(yīng)保障能力不強(qiáng)，多維度放開門站價(jià)格，有利于調(diào)動(dòng)上游企業(yè)生產(chǎn)和進(jìn)口積極性，快速提升供應(yīng)保障能力。因此，放開門站價(jià)格，解決供給保障問題，這是價(jià)格改革的另一個(gè)底層邏輯。
天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革方向是明確的，但由于目前國內(nèi)天然氣市場(chǎng)尚未形成有效競(jìng)爭，且國際能源供需格局仍在重構(gòu)，短期內(nèi)完全放開門站價(jià)格的可能性不大。未來天然氣價(jià)格改革需要與市場(chǎng)重構(gòu)、體制機(jī)制改革相匹配，總體看大致有以下幾種可能的路徑：
一是區(qū)域法。先放開南方沿海省份門站價(jià)格，形成市場(chǎng)公允價(jià)格后，借助天然氣管網(wǎng)獨(dú)立、公平開放，逐步影響內(nèi)陸省份形成合理的天然氣價(jià)格，再全部放開國內(nèi)門站價(jià)格。這一方法的優(yōu)點(diǎn)在于沿海省份氣源多樣，初步具備競(jìng)爭性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，且下游用戶承受能力相對(duì)較強(qiáng)，市場(chǎng)化改革有較好的基礎(chǔ)，缺點(diǎn)在于新放開地區(qū)的價(jià)格可能上漲，地方積極性不高。
二是幅度法。對(duì)門站環(huán)節(jié)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的氣量，先允許提高浮動(dòng)上限，例如，由20%提高至30%或更高，再擇機(jī)取消浮動(dòng)限制，即全面放開門站價(jià)格。這一方法的優(yōu)點(diǎn)是沒有改變區(qū)域平衡，缺點(diǎn)在于短期內(nèi)難以形成市場(chǎng)公允價(jià)格。
三是用戶法。先放開非居民用氣門站價(jià)格，再放開居民用氣門站價(jià)格。這一方法的優(yōu)點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)保障民生，各方容易理解和接受。但缺點(diǎn)是將已并軌的門站價(jià)格再次按用戶拆分，由于很難準(zhǔn)確核定燃?xì)馄髽I(yè)（全國超過3000家）供居民實(shí)際氣量，加之上下游企業(yè)間存在大量轉(zhuǎn)供環(huán)節(jié)（買賣氣的省內(nèi)管網(wǎng)公司和貿(mào)易商），實(shí)際上難以操作。
四是一步法。保持現(xiàn)有門站價(jià)格政策和水平不變，待上游充分競(jìng)爭市場(chǎng)完全形成后，一步到位直接全面放開天然氣門站價(jià)格。這一方法的好處在于改革完全適應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)變化，風(fēng)險(xiǎn)較小，但弊端是進(jìn)程可能會(huì)極為緩慢。
需要說明的是，當(dāng)前門站環(huán)節(jié)一半以上氣量價(jià)格已放開，門站價(jià)格機(jī)制并不影響上游企業(yè)保供，國內(nèi)天然氣總量平衡問題不大，價(jià)格領(lǐng)域矛盾最突出的是終端銷售價(jià)格疏導(dǎo)不暢。
立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，建議做好以下工作：
一是持續(xù)推進(jìn)天然氣上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)各地建立能漲能降、靈活反映上游價(jià)格變化的終端銷售價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
二是推動(dòng)構(gòu)建上游資源多主體多渠道供應(yīng)格局，鼓勵(lì)油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓和流轉(zhuǎn)，加大進(jìn)口LNG接收站公平開放力度。
三是推動(dòng)管網(wǎng)設(shè)施公平開放，大力建設(shè)干線管道互聯(lián)互通聯(lián)絡(luò)線，明確新增管容強(qiáng)制向第三方用戶公平開放，避免個(gè)別上游企業(yè)通過壟斷管容進(jìn)而壟斷市場(chǎng)。
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