摘要

01 概述

2017年6月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，推進以京津冀、長三角、珠三角、東北地區(qū)為重點城市“煤改氣”工程，大力推進天然氣替代步伐，在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等燃氣管網(wǎng)未覆蓋的農(nóng)村地區(qū)推動建設(shè)小型LNG儲罐，替代民用散煤。同年，國家發(fā)展改革委等十三部委（局）聯(lián)合印發(fā)《加快推進天然氣利用的意見》指出，鼓勵多種主體參與，宜管則管、宜罐則罐，采用管道氣、壓縮天然氣（CNG）、液化天然氣（LNG）、液化石油氣（LPG）儲配站等多種形式，提高偏遠及農(nóng)村地區(qū)天然氣通達能力。與此同時，LNG具有階段性價格優(yōu)勢，在國家政策和經(jīng)濟效益的雙重因素推動下，燃氣管網(wǎng)尚未覆蓋或者難以覆蓋的城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)以及工業(yè)用氣領(lǐng)域迅速成為LNG“點對點”供氣設(shè)施（以下簡稱“LNG點供設(shè)施”）主要的目標(biāo)市場。在工業(yè)企業(yè)用能領(lǐng)域，以LNG為代表供企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)用的點供設(shè)施呈爆發(fā)式增長，因LNG本身易燃易爆的化學(xué)屬性，給地方政府安全監(jiān)管帶來極大的壓力。然而，應(yīng)急管理部門認為，LNG用作燃料使用屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇，用作原料使用則屬于危險化學(xué)品管理范疇；而燃氣主管部門認為，LNG不屬于《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》調(diào)整范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)燃氣，應(yīng)當(dāng)納入危險化學(xué)品管理。對LNG點供設(shè)施的安全監(jiān)管存在爭議，甚至造成監(jiān)管上的盲區(qū)。

02 液化天然氣點供模式

LNG點供設(shè)施是指采用低溫不銹鋼儲罐或瓶組，經(jīng)氣化器進行供氣的設(shè)施。將LNG通過槽車或貨車運輸?shù)焦庠O(shè)施，然后卸裝低溫不銹鋼儲罐或鋼瓶組，經(jīng)氣化后點對點的向用戶供氣。本文LNG點供設(shè)施主要是指以LNG作為氣源在工業(yè)企業(yè)內(nèi)建設(shè)的，用于點對點直供的LNG中小型供氣設(shè)施。以LNG儲罐形式供氣的，其氣源一般來自于上游LNG碼頭通過槽車運輸至工業(yè)企業(yè)；以LNG瓶組形式供氣的，其氣源一般來自于LNG儲配充裝站。

03 LNG點供設(shè)施監(jiān)管現(xiàn)狀

LNG點供既是管道燃氣的補充，也是城鎮(zhèn)燃氣管網(wǎng)尚未覆蓋或者難以覆蓋的城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)以及工業(yè)用氣的供氣方式之一，據(jù)了解，部分此類燃氣設(shè)施未經(jīng)有關(guān)部門審批擅自建設(shè)運行，客觀存在安全隱患。浙江、湖北、廣東、山東等地出臺整治LNG點供的政策，但從全國31省份來看，大部分省份未明確LNG點供設(shè)施監(jiān)管部門，已明確的其職責(zé)分工也有所不同（見表1 ）。

04 城鎮(zhèn)燃氣含義

2011年3月1日頒布實施的《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》（2016年2月6日修訂）第二條規(guī)定了適用范圍和燃氣的含義，條例所稱燃氣是指作為燃料使用并符合一定要求的氣體燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣等，同時明確燃氣作為工業(yè)生產(chǎn)原料的使用不適用該條例，但并不能據(jù)此判定作為工業(yè)生產(chǎn)燃料使用的燃氣適用該條例。

《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》GB50028和《城鎮(zhèn)燃氣系統(tǒng)反恐怖防范要求》GA1810對“城鎮(zhèn)燃氣”作了更加明確的定義，即城鎮(zhèn)燃氣是指從城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或居民點中的地區(qū)性氣源點，通過輸配系統(tǒng)供給居民生活、商業(yè)、工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)、采暖通風(fēng)和空調(diào)等各類用戶公用性質(zhì)的，且符合《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》燃氣質(zhì)量要求的可燃氣體?！冻擎?zhèn)燃氣分類和基本特性》GB/T13611同樣將“城鎮(zhèn)燃氣”定義為“符合規(guī)范的燃氣質(zhì)量要求，供給居民生活、商業(yè)（公共建筑）和工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)作燃料用的公用性質(zhì)的燃氣”，可知，城鎮(zhèn)燃氣來自于區(qū)域性氣源，并具有公用性質(zhì)?！度細夤こ添椖恳?guī)范》GB55009第3.0.3條對城鎮(zhèn)燃氣中的天然氣質(zhì)量作了明確規(guī)定。

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第十五條規(guī)定，國家對燃氣經(jīng)營實行許可證制度，即納入城鎮(zhèn)燃氣管理范疇其供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可證。綜上所述，適用于《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》調(diào)整范圍的“城鎮(zhèn)燃氣”應(yīng)是來自于地區(qū)性氣源，具有公用性質(zhì)，供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可，其質(zhì)量符合規(guī)范要求的氣體燃料。

 05 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范使用范圍

《城鎮(zhèn)燃氣設(shè)計規(guī)范》GB50028第1.0.2條規(guī)定，該規(guī)范不適用于工業(yè)企業(yè)自建供生產(chǎn)工藝用且燃氣質(zhì)量不符合本規(guī)范質(zhì)量要求的燃氣工程設(shè)計；《燃氣工程項目規(guī)范》GB55009第1.0.2條規(guī)定，該規(guī)范不適用于工業(yè)企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)用燃氣工程項目?？芍?，城鎮(zhèn)燃氣主要設(shè)計規(guī)范不適用于LNG點供場站工程設(shè)計。

06 討論

（1）以LNG儲罐形式供氣，氣源通過LNG運輸方式（貿(mào)易類LNG經(jīng)營），不具有城鎮(zhèn)燃氣基本特征，另按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》對燃氣經(jīng)營許可證申領(lǐng)條件的規(guī)定，可知，以槽車運輸方式點對點供應(yīng)LNG形式，不滿足“符合燃氣發(fā)展規(guī)劃要求”、“有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃氣設(shè)施”的兩項要求，顯然不具備申領(lǐng)燃氣經(jīng)營許可證的條件。

江蘇省宜興市人民法院在其作出的（2007）宜行初字第0009號行政訴訟判決認為“作為城市燃氣的天然氣一般是指城市范圍內(nèi)，進入城市供給系統(tǒng)后，能由經(jīng)營單位可直接供應(yīng)給生活、生產(chǎn)所使用的天然氣。與處于道路運輸狀態(tài)中的液化天然氣不能等同。本案中，原告是運輸企業(yè)，其主要經(jīng)營范圍是危險貨物的運輸，因道路運輸?shù)囊夯烊粴鈱偕形催M入到城市經(jīng)營單位的供給系統(tǒng)，故不能稱為城市燃氣”，故以槽車運輸?shù)腖NG不屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇。

（2）以LNG瓶組形式供氣，且供氣單位投資建設(shè)的LNG儲配充裝站屬于市政公用設(shè)施，符合城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展規(guī)劃，其供應(yīng)的氣體質(zhì)量符合城鎮(zhèn)燃氣規(guī)范要求，則屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇（氣體質(zhì)量不符合城鎮(zhèn)燃氣質(zhì)量要求則不適用），其供氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可證，燃氣主管部門對供氣企業(yè)供氣行為進行監(jiān)管，督促其將點供設(shè)施納入用戶管理。

（3）《危險化學(xué)品安全管理條例》（國務(wù)院令第645號2013年修訂）第九十七條第三款規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對燃氣的安全管理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。對于危險化學(xué)品中的燃氣的安全管理該《條例》指向適用特別規(guī)定，根據(jù)法律適用規(guī)則，在同一法律、法規(guī)、規(guī)章對相同事項有一般規(guī)定和特別規(guī)定的，優(yōu)先適用特別規(guī)定，沒有特別規(guī)定時，對一般規(guī)定應(yīng)予適用。

天然氣屬于《危險化學(xué)名目錄（2015年版）》內(nèi)的危險化學(xué)品，不在《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》 調(diào)整范圍內(nèi)的天然氣，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《危險化學(xué)品安全管理條例》，納入危險化學(xué)品管理；2020年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面加強危險化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的意見》第十四條，要求按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”和“誰主管誰負責(zé)”原則，嚴(yán)格落實相關(guān)部門危險化學(xué)品各環(huán)節(jié)安全監(jiān)管責(zé)任，實施全主體、全品種、全鏈條安全監(jiān)管；應(yīng)急管理部門負責(zé)危險化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管工作和危險化學(xué)品安全監(jiān)管綜合工作；在相關(guān)安全監(jiān)管職責(zé)未明確部門的情況下，應(yīng)急管理部門承擔(dān)危險化學(xué)品安全綜合監(jiān)督管理兜底責(zé)任。

（4）根據(jù)應(yīng)急管理部門“三定方案”職責(zé)規(guī)定，應(yīng)急管理部門承擔(dān)工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任，依法監(jiān)督檢查工礦商貿(mào)生產(chǎn)經(jīng)營單位貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)情況及其安全生產(chǎn)條件和有關(guān)設(shè)備（特種設(shè)備除外）、材料、勞動防護用戶的安全生產(chǎn)管理工作，工業(yè)企業(yè)自用LNG點供設(shè)施（含LNG儲罐、LNG瓶組）與工業(yè)企業(yè)內(nèi)部水、電等其他設(shè)施性質(zhì)相同，均是企業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，為企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施不可分割的部分，應(yīng)當(dāng)納入其安全生產(chǎn)監(jiān)管對象；應(yīng)急管理部印發(fā)的《工貿(mào)企業(yè)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（中華人民共和國應(yīng)急管理部令第10號）已將使用煤氣（天然氣）設(shè)施設(shè)備存在的部分問題納入重大事故隱患判定情形。

07 結(jié)論

（1）LNG氣化后用作工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)原料使用時，不屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇，應(yīng)當(dāng)納入危險化學(xué)品管理。

（2）以槽車運輸形式經(jīng)營（貿(mào)易類經(jīng)營）LNG不屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇，應(yīng)當(dāng)納入危險化學(xué)品管理。

（3）以瓶組形式供氣的LNG，且氣化后質(zhì)量符合《燃氣工程項目規(guī)范》GB55009要求，用作燃料使用則屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇。供氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得燃氣經(jīng)營許可證，燃氣主管部門對供氣企業(yè)供氣行為進行監(jiān)管，督促其將點供設(shè)施納入用戶管理，應(yīng)急管理部門將其點供設(shè)施作為生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備監(jiān)管；以瓶組形式供氣的LNG，但氣化后質(zhì)量不符合《燃氣工程項目規(guī)范》GB55009要求或者用作工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)原料使用，則不屬于城鎮(zhèn)燃氣管理范疇，應(yīng)當(dāng)納入危險化學(xué)品管理。

（4）工業(yè)企業(yè)自用液化天然氣設(shè)施應(yīng)當(dāng)納入工業(yè)企業(yè)安全生產(chǎn)體系進行監(jiān)管。